FP
Fontainebleau Patrimoine Association loi 1901 n° 9741 déclarée au JORF du 11 décembre 1996 p. 5454 Siège : 104, Rue Saint Merry 77300 Fontainebleau		Fontainebleau, le 17 mars 2009.

Modification du plan d'ocupation des sols de Fontainebleau –Avon

Zones UAa et UFb

Avis sur le dossier D'enquete

20 février – 24 mars 2009

Observations

Fontainebleau Patrimoine,

Considérant les éléments suivants :

Objet de la modification du Plan d'occupation des sols

La modification proposée par le Maire de Fontainebleau a pour objet :

- d'une part, de modifier l'article 12 de la zone UAa, en vue de supprimer les obligations de création de stationnement pour les équipements d'intérêt public (notamment le cinéma) et les commerces

- d'autre part, de transférer une partie de la zone UAa en zone UFB, et en particulier les dépendances de l'école des Mines et du parking Boufflers-Ferrare.

Il convient de rappeler que l'article L. 123-19 du code de l'urbanisme est applicable, nous citons :

"Les plans d'occupation des sols approuvés avant l'entrée en vigueur de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 précitée ont les mêmes effets que les plans locaux d'urbanisme. Ils sont soumis au régime juridique des plans locaux d'urbanisme défini par les articles L. 123-1-1 à L. 123-18. Les dispositions de l'article L. 123-1, dans leur rédaction antérieure à cette loi, leur demeurent applicables.

Ils peuvent faire l'objet :

a) D'une modification lorsqu'il n'est pas porté atteinte à l'économie générale du plan et sous les conditions fixées aux b et c de l'article L. 123-13 ;"

L'article L. 123-13 du code de l'urbanisme dispose :

"Le plan local d'urbanisme est modifié ou révisé par délibération du conseil municipal[1] après enquête publique.

La procédure de modification est utilisée à condition que la modification envisagée : […]

b) Ne réduise pas un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière, ou une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels ;

c) Ne comporte pas de graves risques de nuisance.

Le projet de modification est notifié, avant l'ouverture de l'enquête publique, au préfet, au président du conseil régional, au président du conseil général et, le cas échéant, au président de l'établissement public prévu à l'article L. 122-4, ainsi qu'aux organismes mentionnés à l'article L. 121-4".

1/ En la forme

A/ Sur la compétence de la commune

La compétence de la commune constitue la plus forte interrogation du dossier.

Il est soutenu par la Commune que les statuts actuels de la Communauté de communes de Fontainebleau-Avon ne confèrent à la communauté de communes que les révisions générales.

Cette affirmation mérite un approfondissement.

i) Sur la compétence avant le projet de modification des statuts de 2008

Il convient de rappeler les compétences transférées à un établissement public de coopération intercommunal ne peuvent plus être exercées par les communes membres qui se trouvent, de ce fait, dessaisies (CE, 16 octobre 1970, Commune de Saint Vallier, n° 71536);

Aux termes de l'article L. 123-18 du code de l'urbanisme, lorsqu'une commune fait partie d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme, c'est celui-ci qui exerce cette compétence.

Or, l'article 3 des statuts de la CCFA dispose que "La communauté détient les compétences suivantes : […] I Aménagement de l'espace : I-1 assure les révisions des POS […]";

Ainsi la CCFA, qui est compétente en matière de plans locaux d'urbanisme et de plans d'occupations des sols[2], exerce en lieu et place de la commune de Fontainebleau la compétence en la matière.

Si la Ville de Fontainebleau soutient qu'elle est compétente puisqu'il ne s'agit pas d'une révision. Cette assertion en sans valeur juridique dans la mesure où les statuts de la CCFA ont été approuvés en 2000 avant la création de procédure de modification telle que prévue par la Loi SRU; qu'ainsi les statuts avaient bien pour objet et pour but de confier tout type de révision des statuts à la CCFA, qu'enfin toute interprétation contraire aurait pour effet d'empêcher l'exercice correct et de plein droit du bloc de compétences obligatoires confiées à ladite communauté comme le prévoit l'article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales; que cette compétence ne se divise pas.

ii) Sur la compétence après le projet de modification des statuts de 2008

Par délibération du 3 juillet 2008, le Conseil communautaire de Fontainebleau-Avon (CCFA) a proposé aux deux communes qui composent la communauté d'adopter en termes identiques une modification des statuts rédigée dans les termes suivants :

"DECIDE de modifier les statuts comme suit : "assure les révisions générales des plans d'occupations des sols et des plans locaux d'urbanisme et élabore des études d'urbanisme à caractère communautaire. Les révisions simplifiées et les modifications sont exclues du champ de compétence communautaire" et INVITE les conseils municipaux des deux villes à délibérer dans les mêmes termes et SOLLICITE M. le Préfet de Seine et Marne pour qu'il modifie le cas échant les statuts de la CCFA",

Cette modification viendrait remplacer l'article I-1 actuel selon lequel la CCFA "assure les révisions des POS et élabore des études d'urbanisme à caractère communautaire".

Cette délibération ayant été ratifiée par les deux conseils municipaux de Fontainebleau et d'Avon, il appartient au Préfet de Seine et Marne, par arrêté préfectoral, de mettre en vigueur ou non cette modification.

a) Légalité du procédé

Nous estimons que ce projet de modification est illégal.

En application de l'article Article L. 5214-16 I. du Code général des collectivités territoriales : "La communauté de communes exerce de plein droit au lieu et place des communes membres, pour la conduite d'actions d'intérêt communautaire, des compétences relevant de chacun des deux groupes suivants : 1° Aménagement de l'espace […]".

Selon plusieurs sources juridiques valables et notamment le législateur : "Chacune de ces compétences doit systématiquement être limitée à l'intérêt communautaire, sauf lorsque la compétence ne peut pas se découper selon ce critère (SCOT, PLU, PLH, assainissement, eau, collecte - traitement des déchets)[3]". Nous citerons encore : "Il convient enfin de noter que l’intérêt communautaire ne doit être défini que pour certaines compétences expressément visées par la loi. Pour les autres, notamment les compétences en matière de schéma de cohérence territoriale, plans locaux d’urbanisme, programme local de l’habitat, eau, assainissement, ordures ménagères et organisation des transports urbains, la loi impose un transfert total. Toute utilisation de la notion d’intérêt communautaire pour moduler l’intensité du transfert de ces compétences serait donc illégale[4]".

Il est donc absolument impossible juridiquement de diviser l'exercice de la compétence de création et de révision/modification du plan local d'urbanisme par définition d'intérêt communautaire et a fortiori par les statuts. En effet, il est inévitable qu'une telle division entre révision générale et révision partielle/modification puisse entraîner un manque de cohérence flagrant. On pourra se trouver encore dans une situation où la CCFA voulant réaliser une opération d'intérêt communautaire soit tenue de demander à l'une ou l'autre des communes (sinon aux deux) la révision (non générale) ou la modification du PLU dont elle a en réalité la charge.

Une telle division fait courir un risque de déqualification de la communauté de communes faute d'exercice réel d'une des compétences obligatoires. Elle induit un partage complexe en matière de personnel.

Cette décision pose encore un problème pratique pour le représentant de l'Etat dans le département lorsqu'il doit mettre en compatibilité un document d'urbanisme : à qui doit-il s'adresser : à la CCFA ou aux deux communes ? Le risque contentieux est évident.

En outre, cette modification violerait l'article L. 123-18 du code de l'urbanisme qui prévoit une compétence PLU unique et indivisible y compris pour les révisions simplifiées : "Lorsque la commune fait partie d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme, les dispositions du présent chapitre sont applicables à cet établissement public, qui exerce cette compétence en concertation avec chacune des communes concernées […] Les maires de ces communes sont invités à participer à l'examen conjoint, prévu au huitième alinéa de l'article L. 123-13 en cas de révision simplifiée du plan local d'urbanisme […]".

b) Caractère exécutoire

Dans la mesure où cette modification n'a pas été promulguée par le préfet, elle n'est donc pas exécutoire. En conséquence, la Ville de Fontainebleau ne peut s'en prévaloir.

Par un raisonnement a contrario, on peut donc estimer que la communauté est toujours compétente.

B/ SUR LA PROCéDURE CHOISIE

Le choix de la procédure de modification n'est pas, par contre, contraire à la Loi :

- il n'est pas porté atteinte à l'économie du plan;

- il n'y a pas de réduction d'un espace boisé classé, d'une zone agricole ou d'une zone naturelle et forestière, ou d'une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels ;

-la modification ne comporte pas de graves risques de nuisance.

Il convient en général d'insister plus dans le dossier sur ces questions.

C/ Sur la publicité

La publicité sur les panneaux d'affichage est suffisante : il y a été procédée sur les panneaux d'information des quartiers.

On peut simplement regretter que les associations locales compétentes en matière d'urbanisme et d'environnement n'aient pas été informées spécifiquement de la procédure.

On peut par contre relever que l'arrêté de mise à l'enquête a été tardivement mis à l'affichage public en mairie, contrairement aux dispositions de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales, ce qui est pourtant une condition de son caractère exécutoire.

D/ Sur la composition du dossier d'enquête

On notera que la liste des servitudes d'utilité publique a été totalement omise dans le dossier, lors de notre passage le matin du vendredi 20 février 2009.

Cette liste est très importante dans la mesure où elle répertorie les contraintes légales et notamment en ce qui concerne les zones UAa et UFb des monuments historiques et du site inscrit de Fontainebleau. Il convient de rappeler qu'en application de l'article L. 123-13 b), la modification d'un POS n'est admise que si elle ne porte pas atteinte à la protection d'un site. Le dossier doit évidemment en justifier notamment au regard des servitudes d'utilité publique en matières culturel et environnemental.

Du point de vue légal et compte tenu de l'intérêt que présente ces éléments pour l'information du public, son omission serait de nature à entacher la procédure d'une irrégularité de forme substantielle.

2/ Au fond

A/ Sur la suppression de l'obligation de création de STATIONNEMENT

Cette suppression est motivée principalement pour la satisfaction des besoins d'extension du cinéma de Fontainebleau et le maintien du commerce du centre ville.

Ces motifs sont parfaitement légitimes, s'ils sont explicités et compris.

A cette occasion, il convient de rappeler que la suppression de l'obligation de création de stationnement qui pèse sur le secteur privé entraîne nécessairement son report sur le secteur public et donc le contribuable. En effet, les besoins ne changent pas par la seule suppression de l'obligation de les compenser. Il conviendrait ainsi de chiffrer la charge ainsi transférée, qui constitue en réalité une 'subvention'. Cette 'subvention' est admissible compte tenu des difficultés rencontrées pour la reprise ou la création de commerces et bien évidemment pour le maintien d'exploitations cinématographique en général et en ville ancienne plus particulièrement.

A cette occasion, on peut juger nécessaire qu'une étude approfondie sur les obligations en matière de stationnement soit effectuée dans le prochain PLU. Il conviendrait également de s'interroger sur la période transitoire entre la création des occupations du sol génératrice de besoins et la mise en place des stationnements équivalents.

B/ Sur le transfert d'une partie de la zone UAa à la zone UFb

Le transfert est motivé par la mise en zonage d'attente de ces parcelles. On aurait pu parfaitement attendre la révision du POS en PLU, compte tenu du fait qu'il s'agit actuellement de propriétés publiques (Ecoles des mines et Ville de Fontainebleau).

Un zonage d'attente doit à notre sens être identique ou plus protecteur que le zonage qui environne immédiatement la zone considérée.

La proximité de la zone transférée avec des monuments historiques (y compris dans la zone avec la porte de Ferrare) et son inclusion dans le site inscrit impose en outre de respecter une mesure en matière d'architecture et d'urbanisation.

La comparaison des caractéristiques principales des zones se présente ainsi :

	UAa	UFb
Article 1 : types d'occupation des sols admis	Tous sous réserve de prescriptions	Equipements publics et collectifs, logements annexes
Article 9 : Emprise au sol	Pas de règle	50 %
Article 10 : Hauteur (égout de toit -faîtage)	12-18 m	9-15 m
Article 11 : Aspect extérieur	Identique	Identique
Article 12 : Stationnement	Pas d'obligation (après modification) pour les occupations prévues en UFb	Proportionnel non réglementé
Article 13 : Espaces libres	Identique (en substance)	Identique (en substance)
Article 14 : COS	Pas de COS	Pas de COS

A l'issue de cet examen, on peut dire le niveau de protection est plus favorable que dans l'ancien zonage et que les types d'occupations du sol admises sont moins nombreuses

Conclusions

Par ces motifs,

Propose au Commissaire enquêteur l'avis suivant :

- en la forme

- un avis défavorable en ce qui concerne de la compétence de la commune de Fontainebleau;

- un avis réservé en ce qui concerne la composition régulière du dossier;

- au fond

- un avis favorable en ce qui concerne l'amélioration du zonage sous réserve du rappel de la nécessité d'une compatibilité du transfert de la zone UAa à la zone UFb avec la proximité des monuments historiques et avec le site inscrit, au regard notamment des servitudes d'utilité publique;

- la demande expresse d'une étude plus approfondie des obligations de stationnement danS le cadre du prochain PLU.

Fait à Fontainebleau, le 17 mars 2009.

[1] Réciproquement : l'organe délibérant de l'EPCI compétent.

[2] L'article L. 123-19 du code de l'urbanisme indiquant que les plans d'occupation des sols approuvés avant l'entrée en vigueur de la loi nº 2000-1208 du 13 décembre 2000 précitée ont les mêmes effets que les plans locaux d'urbanisme. Ils sont soumis au régime juridique des plans locaux d'urbanisme défini par les articles L. 123-1-1 à L. 123-18.

[3] Sénat , Rapport d'information n° 193 (2005-2006) de M. Philippe DALLIER, fait au nom de l'observatoire de la décentralisation, déposé le 1er février 2006.

[4] Circulaire NOR INT B 01 00197 C du 5 juillet 2001 du Ministre de l'intérieur aux Préfets relative à la Mise en oeuvre de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale. Pertinence des périmètres et exercice effectif des compétences, p. 39.